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专家呼吁:开放农资市场 取消农资经营许可
 


  编者按:1985年以来,我国农资流通体制逐步由计划经济模式向市场经济模式转变,但一直实施许可专营制。农资专营政策对经营农资的市场主体目前仍实行严格的准入规定,经营者仅限于农资公司、供销社、农业“三站”(即农技推广站、植保站、土肥站)和生产企业,个体户和私企没有农资经营资格。但真正的情况是,大多数供销社、农资公司和农业“三站”将农资经营权承包给了个人,而个体户又“挂牌”给其他人销售。一些具有专营资格的单位,根本就不经营农资,而是靠出让农资经营资格证收取“管理费”。农资专营在相当程度上保护了专营企业的高额垄断利润,造成其他市场主体难以进入,农资价格居高不下。而且,农资专营制度未能消除假冒伪劣现象,不少专营机构本身就在出售假劣农资。由于农资专营制度,其他经营者不能在公平的环境下参与市场竞争,农民难以买到称心如意的农资,他们强烈要求地方政府尽快取消农资经营许可。此外,随着我国加入世贸及《行政许可法》在2004年7月1日正式实施,农资经营逐渐对外资开放,国内农资流通体制也正面临着变革,地方政府仍执行农资经营前置审批制度是否违法,已经引起了社会的普遍关注。

   如何在放开经营的同时规范农资市场,使之健康发展?主管部门该如何依法行政?12月25日,在南方农村报和广东法学会联合主办的“依法行政暨农资经营法律制度研讨会”上,来自省内法律界、省农业厅、省民营企业投诉中心的一批著名专家学者和部分农资经营者就这些问题进行了深入探讨。本报今天(12月27)刊登部分与会代表的发言,希望他们的真知灼见能够给农资经营制度的改革提供参考。

会诊农资专营之流弊

省内一位农资经销商对农资经营许可证制度的质疑——

怎能既当裁判员又当运动员?

  “我是一名农资经销商,由于地方保护主义和权力部门为自己谋利,我们在经营中遭到许多不公平待遇。”我省一名农资经销商代表开门见山,直入主题,“当地的供销社既当裁判者,又当运动员。自己本身是一个经营主体,却要求个体、民营经销商去它那办证,这是什么道理?”(详细……

省农业厅土肥总站综合科科长曾思坚联系历史评议农资经营许可——

供销系统无权发许可证

  我国肥料经营许可制度是在市场经济不发达、肥料供应紧张的背景下确定的。2004年《行政许可法》实施后,根据行政许可法的规定,行政许可由具有行政许可权的行政机关在其法定职权范围内实施。没有法律、法规或者规章的明确规定,行政单位不得委托其它行政机关实施行政许可。因此,供销系统无权发放经营许可证。(详细……

省农业厅农药科副科长黄怡林谈农药经营制度——

法律法规打架是根本原因

  存在这一系列问题的根本原因还在于法律法规相互打架或者含糊不清。比如我国《危险化学品经营管理条例》规定,危险化学品经营必须实行经营许可制度,其中就把许多低毒的农药都纳入。即使实行经营许可制度,那么实施的主体是谁?法律没有规定。(详细……

华南农大法律系主任陈亚平就行政许可法的立法目的剖析农资经营制度——

专营就是垄断

  行政许可是一种公权,一种政府权,说到底,就是公权和个人的关系,就是公共利益问题。《行政许可法》规范约束的是什么?农资经营深层次的问题,就是政府对经济的管制问题。实践中,行政许可存在范围不清、事项过多、设定权不明确、程序不规范、监督不力、利用许可权力“寻租”等弊端。我认为专营就是垄断。许可是对原来政府限制的东西给予一种自由或权力,是对财产自由权的许可,对资格或经营权的许可。这些专营许可不仅关系国计民生和日常生活,也为“寻租”创造了机会。许可制具有垄断性,我们要打破这些垄断。

华南理工大学法学院副教授彭世忠指出——

农资行业多头执法

  目前,农资行业多头执法、政出多门,存在“几个大盖帽管一个破草帽”的现象。经营人员的法律意识淡薄也在一定程度上影响执法效果。农资经营市场执法难、执法乱的问题亟待解决。

北京华一律师事务所广州分所主任陈建全分析农资专营存在的原因——

“红头文件”大过法

  工商部门之所以认为农资专营制度仍然存在,就是停留在“红头文件”大过法的认识上,是依据国务院过去的文件(指国务院1988年68号文,该文件确立了农资专营制度),如今,这项条款与《行政许可法》第83条相抵触,理应废止,但由于国务院至今尚未颁布相关废止文件,工商部门不敢轻易否定。

会诊农资专营之对策

废止农资专营制度

  华南理工大学副教授彭世忠:我完全同意废止农资专营的观点,因为专营就意味着垄断,而垄断不符合市场经济的竞争法则。农资经营的主体走向平民化、平等化是大势所趋。鉴于农资的特殊性,农资经营市场有必要设立行政许可制度,最好是由国务院通过行政法规的形式明确授权农业主管部门实施行政许可,其中关键措施是完善农资经营行政许可制度,建立平等的市场准入机制。(详细……

  华南农业大学法律系副教授王权典:入世要求我国至2006年12月全面开放化肥经营市场。在农资经营市场化的大趋势与背景下,需加快农资市场的相关立法,规范农资市场运行,建立农资市场准入制度,完善农资市场监管体系和农资消费者维权机制。市场放开后的违法违规经营与“三假”(假种子、假化肥、假农药)问题不是继续维系垄断“专营”的理由,关键要加强市场的依法监管。(详细……

  北京华一律师所广州分所主任陈建全:放开农资经营,一时间可能导致价格飞涨,但这是市场调节的必然现象,长痛不如短痛,这是我省在全国首先放开粮油市场经营所得出的经验。(详细……

加强社会性管制

  华南农业大学法律系主任陈亚平:我国从建国起就实行经济管制,但从世界发展趋势看,社会性管制在加强,我国在这方面却很薄弱。所以,农资生产经营由许可制、批准制向登记制的注册模式转变是趋势。同时,在入世的新形势下,民营企业要在农资市场站住脚,就必须进行制度创新,改变营销作风,创新服务形式,提高科技服务水平。(详细……

  广东商学院法学院副院长邓世豹:由于农资的项目很多,各种农资有各自的特殊性,农资的范围太大,一并考虑不太合适,应该区别对待。如化肥、农药就有不同的特性。因此,对于农资经营的监管要考虑不同种类农资的特殊情况。(详细……

行政须转向规则导向

  北京华一律师事务所广州分所主任陈建全律师:农资经营行业在国家出台了行政许可法后仍然受制于政府“红头”文件,充分表现出法律执行难。要破解这一难题,推进政府依法行政,其首要条件就是政府要完成三个方面的转变:由权力导向转向规则导向,由政府主治转为市场主治,由集体本位转向个体本位。(详细……

  广东商学院法学院副院长邓世豹:农资经营行业之所以出现执法难的问题,关键在于法律责任不到位。行政执法应注意两个平等。一是作为市场主体的企业的平等,如外资企业和民营企业的平等;二是公民和政府的平等。政府违法承担责任不大,造成政府和公民的不平等。(详细……

加快供销社改革

  广东省供销合作联社代表叶炯秋:按照中国加入世贸组织的承诺,农资市场逐步开放是大势所趋。目前全省大部分基层供销社主要收入仍靠经营农资产品,有1/3的供销社成为了农业龙头企业,有1/3基本能维持生计,剩下的大多被淘汰出局。如今,供销社关键是要坚持改革的市场取向,发展有市场需求的多种经营,让劣势企业逐步退出市场,集中精力和资源发展壮大这些优势企业。如果供销部门能与广大群众联合起来,发挥自身的各种优势,向群众提供产前的技术指导和信息,产中的管理措施,以及产后的销售服务等,借助市场运作手段,经营将取得更大的突破,也将更好地为“三农”服务。(详细……

  华南农业大学法律系副教授王权典:供销社系统要进行体制改革,企业化改制是其谋求生存与发展的唯一选择。既要发挥其已有的经营网络优势,更要转变观念,摈弃政策或准行政特权思想,树立竞争意识,要有营销创新理念与服务“三农”的意识。(详细……

完善维权保障机制

  华南农业大学法律系副教授王权典:农资经营放开后,我们应重视加强农资消费者维权机制建设,有效保障农民的合法权益。其一,要求经营者公开其联系电话、进货来源、经营地址等信息。其二,应对农资经营配套建立市场退出机制。其三,必须加强处罚力度。其四,针对农资经营中的不法行为设立必要的保险基金保障制度。(详细……

  ■他山之石

  著名农业经济学家温铁军在向本报记者谈到农资专营问题时,特别介绍了其他国家的先进经验。(详细……

会诊农资专营之反思

行政许可法是对政府的断臂之举

中山大学法学院院长 刘恒

  我们的政府现在靠两只手来管理社会:一只手是审批许可,另一只手是处罚。行政处罚法已经实施了近10个年头,政府在实施处罚的时候,人们普遍接受,政府也没有本能地强制性抵抗处罚法。为什么?因为处罚法只是规范政府的权力,相当于在手上带了一只手套规范行政,它颁布实施以后,受处罚的这只“手”还长在政府的胳膊上,权力并没有从根本上被拿走。而行政许可法是中国改革攻坚阶段,对政府的断臂之举——不该政府管的,政府就不能再管。

  农资经营许可,其实是一个政府管制的问题。政府管制从种类上可分为社会性管制和经济性管制。行政许可法实施以后,对于经济性的管制应该放松,而对于社会性的管制则应该加强。(详细……

法律应具可依性

华南农业大学人文学院院长 张文方

  行政许可法颁布实施以后,农资专营制度就应该废止,但是现状是该制度废而不止,既违反行政许可法及该法实施后的相关规定,又不符合国家扶持引导民营经济发展的政策,不利于我国市场经济发展及其体制建设。因此,取消农资专营制度是符合市场需求的。

  实施行政许可法,农业自应依法行政。但是,农业中“有法难依”、“有法不依”的情况从来存在,并且比较严重。对此,许多舆论和研究批评社会上相关人员“法律意识淡薄”,“守法、执法观念不强”。这种批评有其道理和必要,但法律法规自身是否“可依”问题恐怕更需要解决。(详细……

行政许可不能成垄断工具

——著名法理学家葛洪义教授会议点评及总结

  1.在南方农村报的牵头下,政界、学界和商界坐到一起来,是个很有意义的尝试。无论发言者的观点如何不同,都是出于对农资消费者的关注,都认同应由法律解决。

  2.大家都认为当前农资经营制度需要进一步建设,特别是需要配套建设,要有管理成本意识。行政许可是为了降低管理成本,而前置审查增加了管理成本。

  3.行政许可是为了对政府权力进行规范,而不能在实践中成为强化和扩大政府权力的工具,这与立法的初衷背道而驰。

  4.制定行政许可法,是为了让行政行为和市场竞争公平、透明和规范,而现在,化肥、农药甚至连废品经营都搞行政许可,市场垄断现状严重。(详细……


广州市人大常委会立法顾问、法学教授杨振洪发表“另类”观点——

坚持农资经营许可

  我认为取消农资经营许可制度没有法律依据。目前,我们国家没有一部法律规定要取消农资经营许可制度,所以,我国对大部分农业生产资料实行经营许可制度,不但合法,而且有关法律法规在入世后重新修改,符合世贸规则要求。

  供销社发放农资经营许可证这种行为是违法的,但是我们不能因为这种违法行为的存在,就认定必须取消农资经营许可,这是不对的,这种现象恰恰体现了我们农业主管部门行政部不作为。

  农资经营行政许可是把双刃剑。有其积极意义也存在着一定程度的副作用。(详细……

红头文件何以仍挥动着嚣张的拳头

  在现实中,往往是地方所谓的“红头文件”代替了所有的法律。往往是代表了执法机关部门利益的规范性文件——红头文件最受欢迎。

  据有关资料统计,在我国,行政管理中对社会发生效力的文件有85%是各级政府的规范性文件。有些文件在实践中暴露出不少问题,“红头文件”违反上位法或者相互矛盾的现象屡见不鲜。2001年以前,“红头文件”违反上位法的占到14%左右,现在虽经法制办审查备案,仍有5%左右存在问题。(详细……

相关链接:我省农资专营之四大怪状

  怪状一:个体户不准经营农资

  “为开农资店,我已等了10多年,现在实在等不及了!”个体农资经营者王某向记者大倒苦水,工商部门告诉他不能核发执照的依据是,国家对农资流通仍实行专营制度,个体户不可以获批经营农资。

  与王老板遭遇相同的,还有英德、郁南、紫金、佛冈、高要等地挂靠在农业或供销部门的个体农资经营者。他们也无奈地说:“《行政许可法》实施后,有关部门仍要求我们办理‘农资经营许可证’,理由是没接到上级部门取消许可证的通知,农资现在仍实行专营制。”

  怪状二:挂牌委托销售泛滥

  有法律界人士指出,农资专营制度对经营农资的市场主体有严格的准入规定,仅限于农资公司、供销社、农业“三站”(即农技推广站、植保站、土肥站)和农资生产企业经营。但目前真正的情况是,大多数专营企业将农资经营权承包给了个人,而个体户又“挂牌”给其他人销售,这造成了肥料经营行业的极度混乱。

  更有甚者,一些具有专营资格的单位,根本不经营农资。他们依仗手中的“农资经营资格证”,靠“卖牌”或“挂牌”收取大量“管理费”,做无经营风险的生意。

  怪状三:垄断经营牟取暴利

  法律界人士认为,目前农资专营在相当程度上保护了专营企业的高额垄断利润,却损害了农民合法权益。当前肥价居高不下的一个重要原因,是一些不法的农资经营者在专营制度下趁火打劫,牟取暴利。

  怪状四:农资专营店竟售假

  有关部门的执法检查发现,农资专营部门出售的农资存在不少假劣产品。这说明,如果没有强有力的监督,专营并不能有效保障农民的利益。

  目前众多挂靠在专营企业的农资个体户强烈呼吁地方政府尽快取消农资经营许可,让更多的个体户在公平的环境下参与农资市场竞争。(应被访者要求,文中采用化名)

  (详细……

相关专题: 关注三农 建设社会主义新农村

 

(编辑:莫凡)

南方网综合 2005-12-27 13:35


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