群众路线是我党的三大优良作风之一，是我党对马克思主义革命理论最具有原创性的贡献。1943年，毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中，首次系统论述了群众路线的思想。中共七大和中共八大最终确立了群众路线的完整表述，即: 一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。群众路线是我党根本的政治路线和组织路线，是我党夺取政权、持续执政的法宝，也是当前推进社会管理创新的关键所在。从社会管理的角度来看，“从群众中来”讲的是政策问题、议程与目标的确定要反映人民群众的真实需求；“到群众中去”讲的是政策执行、评估和修正要由群众说了算；“一切为了群众”讲的是政策执行的归宿与价值追求；“一切依靠群众”讲的是政策执行的主体是人民群众，群众的认可和支持是政策执行的动力。只有从这四个方面彻底地贯彻群众路线，才能真正使各项社会管理政策接上“地气”，增强对群众诉求的回应能力。可见，要推进社会管理创新，就应当从群众路线入手，强化群众参与理念，健全群众参与的体制机制，使群众路线和群众观点贯穿到社会管理工作的始终。
随着我国经济和社会转型的进程加快，社会管理的多元化趋势也日益明显，公民参与已成为社会管理新的内容。作为社会多元主体的一员，公民参与是多元社会管理体系的重要组成部分，也是创新社会管理的基本元素。我党执政的社会基础是广大人民群众的拥护与支持，在推进城乡社会管理体制改革的过程中，必须把坚持党的领导与调动人民群众民主参与的积极性有机地结合起来。
一、构建多元化的社会管理主体
党的十六届四中全会提出的“创新社会管理体制，整合社会管理资源，提高社会管理水平，健全党委领导、政府负责、社会协同、群众参与的社会管理格局”的要求，明确了不同社会主体在社会管理中的地位和角色。要达到这一要求，我们在推进社会管理体制创新的过程中必须做好以下几方面工作：
第一、始终坚持党在社会管理中的领导地位。在加强和创新社会管理中，党始终处于总揽全局、协调各方的领导核心地，只有充分发挥党的领导核心作用，才能保证社会管理的正确方向，有效地整合社会管理资源。当前我国社会结构和社会关系发生了深刻变化，越来越多的个人不再依赖于单位，变成了社会人，处于分散化、原子化的状态，相互之间形成一个匿名社会，这给社会管理带来了新的挑战。同时，在市场力量的推动下，我国人口跨区域和跨部门流动的规模庞大，这也给社会管理带来了新的挑战和压力。此外，随着信息化新技术和新应用领域不断出现，“虚拟社会”规模不断扩张，引发新的社会管理需求。要有效应对这些社会管理挑战，就一定要站在巩固党的执政地位、维护国家长治久安、保障人民安居乐业的高度，毫不动摇地坚持党的领导，充分认识党在社会建设和管理中的领导地位和重要作用，把党的领导贯彻到社会管理的全过程，落实到社会管理的每个环节。
第二、充分发挥政府在社会管理中的主导作用。随着社会的发展，虽然政府己不是社会管理的唯一主体，但它在社会管理中的重要作用是其它社会管理主体无法替代的。政府在社会管理中要扮演好社会规则的制定者、公共服务的提供者、社会秩序的维护者的角色。政府要深入研究社会治理的规律，整合社会治理资源，加强社会治理制度的建设和创新，完善社会治理模式和社会政策法规，依法管理和规范社会组织、社会事务、公共服务等，建立健全社会治理的制度体系。
第三、发挥社会组织在社会管理中的协同作用。社会组织在社会生活和社会管理中能够起到凝聚社会共识、降低社会治理成本和促进和谐的作用。其一、社会组织在经济领域内有助于实现自律管理，降低整个社会的经济活动协调成本，提高社会总产出，为和谐社会建设提供强大的经济基础。其二、有的社会组织成立的目的是为了促进稀缺资源向社会弱势群体流动，缩小社会贫富差距。它们所从事的活动实际上是整个社会财富的三次分配。与政府的二次分配相比，三次分配具有资金成本低，补贴对象更清晰等优点，更有利于优化特定社会群体的资源配置水平。其三、社会组织能够反映社会不同群体的利益诉求，协调社会冲突，促进社会公平公正。很多社会组织与基层联系密切，在掌握群众需求上具有信息优势，因而更能有效地倾听和反映各社会群体的声音，并把群众的感受转化为政策诉求传达给决策部门，政府可以适时地根据群众意见做出政策调整，化解社会矛盾，协调各方利益，维护社会稳定。其四，社会组织能够提供多元化的社会公共服务。民间社会组织的专业性强、及时高效、亲近民众等特点，使其成为提供多元化公共服务的重要力量。
第四、营造有助于公民参与的环境与机制。我国长期以来实行“大政府、小社会”的社会管理模式，在一定程度上压抑了公民的社会参与热情，并导致我国公民民主参与公共事务的意识不强、层次不高、渠道不畅。因此，当前一方面要培养和提高公民社会参与的意识，塑造平等协商、民主参与的公民精神，调动公民参与社会公共事务管理的积极性；另一方面要努力拓宽公民社会参与的渠道，扩大公民社会参与的范围，促进公民社会管理参与机制的法制化和程序化。
二、加强群众社会参与的制度建设
良好的制度环境是社会参与得以实现的前提。要实现良好的社会参与，就需要为公民和社会组织的社会参与创造良好的制度环境，建立健全社会参与的法律体系。建立一套制度保障公众有序、有效地参与社会管理，是一项长期性、根本性的工作，不可能一蹴而就。目前，应当围绕影响群众参与的一些关键环节和重点问题加强制度建设。
一是民意调查制度。民意调查是政府为了解公众对某些公共政策的反映、态度或评价，掌握民情趋势而采取的一种参与方式。民意调查的主体是政府组织的专业调查组织，既可以是政府内部的专业人员，也可以是政府委托的社会组织。社会公众作为利益的表达者、权利的要求者和信息的提供者参与调查的过程，有助于激发公众的参与热情，培养和增强公众的参与意识，推动政府决策科学化、民主化。因此，要完善民意调查制度体系，最大限度地保持社情民意传递畅通，使政府社会管理的政策和行为真正符合公众的意愿和需求。
二是社会公示制度。政府对涉及群众利益的经济社会事项等作出决策前，应及时向社会各界公示，客观、真实地提供除涉及党和国家机密之外的与人民群众利益密切相关的各种事项和信息，充分征求意见和建议。社会公示内容应与法律、法规及党和国家有关政策相一致，依法应当公开公示的政务事项一律向社会公开、公示。对公示后的群众反映、建议和举报，按照要求，由有关职能部门受理并予以答复。
三是社会听证制度。社会听证不仅可以使利益关系人有表达意见的机会，最广泛地反映各相关利益主体的要求，而且能够培养公众理性参与的精神和对话协商的能力，从而激发群众参与的愿望和要求。虽然在我国听证制度已逐步推行开来，但目前听证制度还存在群众参与程度不高、适用范围小、缺乏监督和听证结论的影响小等问题。针对这些问题，应当进一步完善和规范公共决策的听证制度，逐步实现听证会的规范化和制度化，扩大听证会的适用范围，注重对听证会结果的处理。
四是专家咨询制度。咨询专家结构的平衡性和咨询过程的公开性，是保障专家咨询摆脱外在控制和利益驱使，充当中立性角色的核心机制。因此，要从这方面进一步完善专家咨询制度。建立专家选拔制度，按照专业性、广泛性和代表性的原则建立专家库；建立专家独立论证制度，杜绝领导意志或者其他人为因素的干扰；确定专家决策咨询的法律地位，明确决策者与咨询者的义务和责任，使公共决策的专家咨询走上法制化、规范化的轨道。
五是反馈回应制度。政府对收集上来的公众意见作出反馈和回应，这样既能督促政府关注公众的意愿表达，又能增加社会公众对政府决策的理解，从而有助于政府与社会公众之间的良性互动。如果缺乏相应的反馈机制，就容易使群众参与流于形式，会挫伤群众参与的积极性。通过信息反馈回应制度，把社情民意，特别是公众对政策或者决策不满意的信息速传递给政府，使政府能及时采取措施纠正和调整相关决策。
六是媒体参与制度。大众传媒是公民社会参与的最便捷、最直接、最广泛的渠道，是公众社会参与的最主要途径。公民可以通过大众传媒实现社会参与，发表自己的观点，表达自己的利益诉求，维护社会正义。今后，要建立健全大众传媒参与公共事务管理的制度，使大众传媒成为公众社会参与的重要渠道。
七、乡村（社区）自治。乡村（社区）自治是重要的群众参与机制。乡村（社区）自治就是在党的领导下，群众按照党的方针政策和国家的法律法规，自主、自觉地参与本村（社区）的内部事务，通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的方式实现群众自我管理、自我教育、自我服务的目的。乡村（社区）自治制度作为基层的一种新型组织形态，是城乡基层社会政治、经济、文化发展的内在需求，是城乡居民参与社会管理不可或缺的重要渠道，今后应着力在制度上进一步加以完善。
三、以群众利益为导向的推进政府绩效改革
要想将群众路线真正贯彻落实到社会管理实践中去，还需要以群众利益为导向推进我国政府绩效考评制度改革。首先，我们要在群众路线和群众观点的指引下，改进绩效评价指标来正确地引导各级政府的行为取向，使他们时刻牢记“发展为了谁、发展依靠谁”的问题。为此，要在现有的评价指标中增加回应性指标比重，从群众的视角来评价政府在工作作风、服务态度、服务质量和发展成效等方面的表现，分析政府行政的公众满意度。其次，要着力推进政府绩效评估主体的多元化。长期以来，我国政府绩效考评多属自上而下的内部考核，上级部门成为最主要的考核主体，这就导致一些部门唯上是从，相对忽视社会公众的呼声。以“群众利益为导向”进行政府绩效评估，就要引入政府之外的社会主体，推进政府绩效评估主体的多元化。社会公众参与政府绩效评估不仅符合现代民主政治的基本要求，也是对政府工作进行有效监督的方法。事实上，政府的决策水平、服务质量和工作绩效如何，社会公众的感受最直接也最真实，因此群众参与比上级部门更能客观地评价政府行为的影响和效果。今后应建立相应的制度，让群众有适当的渠道参与政府绩效评估，并积极引导培育民间独立的“ 第三方”评估机构，从制度上界定它们的权力和责任，保障其运作的独立性，让群众参与成为政府行为的刚性约束。
（本文为作者在中共广东省委党校召开的“群众史观与群众路线教育新实践”研讨会上的发言。）
（编辑：郊北）
